A ação popular é modalidade de ação constitucional que visa anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Este é exatamente o preceito constitucional inserto no art. 5º, LXXIII, da CF:
“qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;”
Trata-se de uma ação que visa a defesa de interesse da sociedade antes de mais nada, razão pela qual ganha conotação de ação coletiva, sendo vedada a sua utilização para a defesa de interesses individuais.
Busca-se com esta ação a tutela do patrimônio público (material ou moral) em primeiro lugar. Também será objeto desta ação, independentemente de existir lesão ou não ao patrimônio público, a defesa à moralidade administrativa. Finalmente a ação também visa a defesa do meio ambiente (CF, art. 225 e ss.) e o patrimônio histórico e cultural (CF, art. 216).
Destarte, é correto afirmar que esta ação pode ter cunho preventivo ou repressivo, dependendo do momento em que ela é proposta. A lei que regulamenta a ação ora em estudo é a de nº 4.717/65, tendo a mesma sido recepcionada pela Constituição Federal de 1988.
Os atos que podem ser atacados através desta ação são preconizados no art. 2º da lei e se relacionam: à incompetência, ao vício de forma, à ilegalidade do objeto, à inexistência dos motivos e ao desvio de finalidade. Também o art. 4º prevê outros atos, como por exemplo a operação bancária ou de crédito real, quando for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, estatutárias, regimentais ou internas, entre outros. Apesar do rol ser extenso, não é taxativo, sendo que, a existência de outros atos que não os previstos na lei, desde que ofensivos à coletividade, serão igualmente alvo de ação popular.
Legitimidade ativa
Pode propor a presente ação qualquer “cidadão”, conforme os textos constitucional e infraconstitucional. Como o texto é demasiadamente genérico, cumpre-nos analisar qual é a sua amplitude.
A legitimidade ativa é a da pessoa física (as pessoas jurídicas logicamente estão excluídas por não serem cidadãs), brasileiro ou naturalizado, titular e no gozo de seus direitos políticos de ser eleitor.
Aliás, para a propositura da ação popular é indispensável a prova da cidadania, o que se faz com a juntada do título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda (art. 1º, §3º, LAP).
O brasileiro que tem mais de 16 anos, já tem legitimidade para a propositura da ação em estudo, na medida em que pode votar. Contudo, entendemos haver a necessidade da assistência de seus pais ou tutores, conforme art. 4º, do CC e art. 8º, do CPC.
Outrossim, o Português equiparado no gozo dos direitos políticos também pode ser autor da ação. Os demais estrangeiros não.
As pessoas que perdem ou têm suspensos os direitos políticos não têm legitimidade para a propositura da ação (art. 15, CF).
Finalmente, é possível a habilitação de qualquer cidadão como litisconsorte ou assistente (art. §6º, LAP) ou ingressar na ação para dar seguimento à mesma nos casos de desistência ou de absolvição de instância (art. 9º, LAP).
Legitimidade passiva
Poderão ocupar o pólo passivo, primeiro as pessoas previstas no artigo 1º, da LAP:
“...União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, §38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos”
Também as demais pessoas previstas no artigo 6º, da LAP:
“...autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.”
O Ministério Público deve acompanhar a ação.
Ademais, cumpre ressaltar que o pólo passivo pode ser ampliado no curso da ação, caso seja apurada a responsabilidade de pessoas no curso do processo (até a sentença), conforme art. 7º, III, da LAP.
Competência
A competência é definida conforme a lei de organização judiciária de cada Estado, devendo ser verificada a origem do ato a ser anulado para a sua fixação.
Não existe regra de competência originária do STF ou STJ para o julgamento desta ação.
Destarte, se trata de juízo universal, razão pela qual a propositura da primeira ação previne a jurisdição do juízo para todas as demais que tenham as mesmas partes e os mesmos fundamentos.
Procedimento
O procedimento da ação segue pelo rito ordinário, conforme artigo 282/475, do CPC combinado com os artigos 7º/19, da Lei 4.717/65.
- petição inicial;
- recebimento da petição e determinação de citação do réu e intimação do MP;
- prazo de 20 dias para contestar, prorrogáveis por mais 20 dias, a requerimento do interessado, se difícil for a produção de prova documental (prazo comum que corre em cartório);
- caso não seja requerida produção de prova testemunhal ou pericial até o despacho saneador, o juiz abrirá vista para os interessados apresentarem alegações e após, no prazo de 48h sentenciará; havendo requerimento de provas, segue pelo rito ordinário;
*OBS: no caso de seguir pelo rito ordinário, como acima descrito, o juiz deve prolatar a sentença na audiência de instrução e julgamento ou 15 dias após o recebimento dos autos, sob pena de não inclusão na lista de merecimento durante 2 anos.
*OBS: Se o juiz ou tribunal entender que já cessou a violência ou coação ilegal, julgará prejudicado o pedido.
Sentença
Se a ação for julgada procedente e decretada a invalidade do ato impugnado, o juiz condenará o responsável ao pagamento de perdas e danos.
A sentença que der pela procedência, condenará os réus ao pagamento de custas, despesas e honorários advocatícios.
Se a sentença julgar a lide manifestamente temerária (julgamento de mérito), o autor será condenado ao pagamento do décuplo das custas (art. 13, LAP). Em consonância está a Constituição Federal que determina o pagamento de custas e honorários pelo autor no caso de improcedência, desde que esteja de má-fé (art. 5º, LXXIII).
Coisa Julgada
O instituto da coisa julgada segue as regras do CPC com apenas um importante detalhe diferenciador: a eficácia da coisa julgada em sede de ação popular é oponível “erga omnes”, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova.
Na excepcional hipótese acima ventilada, qualquer cidadão (inclusive o autor da ação civil pública julgada improcedente por insuficiência de prova) poderá intentar nova ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
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